Του Νικόλα Πίτσου*1
Η δημιουργία και η προστασία μιας ενιαίας ευρωπαϊκής πολιτικής του ανταγωνισμού συνεπέφερε την απορρύθμιση ή αλλιώς την απελευθέρωση αγορών που αποτελούσαν για πολλά χρόνια παραδοσιακά κρατικά μονοπώλια («φυσικά-natural monopolies»), προσανατολισμένα σταθερά στα πρότυπα ενός ευρωπαϊκού κοινωνικού μοντέλου.
Το ευρωπαϊκό δίκαιο, με μια σειρά από νομοθετικές, σε επίπεδο παράγωγου κοινοτικού δικαίου, πρωτοβουλίες, επιβεβαίωσε την επιταγή να ενταχτούν οι δημόσιες υπηρεσίες σε ένα ανταγωνιστικό περιβάλλον. Από τις αρχές της δεκαετίας του ’90, σε μια σειρά από οικονομικούς τομείς, όπως οι τηλεπικοινωνίες, η ενέργεια, οι μεταφορές και οι ταχυδρομικές υπηρεσίες (κλάδοι εκτεταμένου δικτύου), έκανε την εμφάνισή του ένα κύμα απελευθερώσεων. Εξάλλου, συχνά διάφοροι οικονομικοί, τεχνολογικοί, καθώς και γεωπολιτικοί παράγοντες, γίνονταν ένας επιπλέον μοχλός πίεσης για τον εκσυγχρονισμό των δημοσίων υπηρεσιών, αμφισβητώντας παράλληλα την ικανότητα των δημοσίων μονοπωλίων να ανταποκριθούν στις παραπάνω ανάγκες. Από την αρχή του κύματος απελευθέρωσης, το πλήρες άνοιγμα της αγοράς σε τομείς όπως των τηλεπικοινωνιών και της ενέργειας συνδέθηκε με προσδοκίες για εξασφάλιση περισσότερων καινοτομιών, παροχή καλύτερων υπηρεσιών, βελτίωση της σχέσης κόστους-οφέλους, μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα του οικείου τομέα και βραχυπρόθεσμη προοπτική δημιουργίας επιπλέον θέσεων απασχόλησης. Επιπλέον, δεν είναι λίγες οι φορές που, από τη σκοπιά της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η άκαμπτη διατήρηση των κρατικών μονοπωλίων στο τομέα των δημοσίων υπηρεσιών θεωρήθηκε ασυμβίβαστη με την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς στην ευρωπαϊκή ήπειρο.
Από την άλλη πλευρά, η οργάνωση της παροχής των δημοσίων υπηρεσιών από τα κρατικά μονοπώλια στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης ήταν και παραμένει κατοχυρωμένη από ένα πλέγμα νομοθετικών ρυθμίσεων κοινωνικής, προστατευτικής και παρεμβατικής υφής που συχνά συνδέουν τη λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας με την προστασία ευρύτερων -εννοιολογικά- οικονομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων, που ανάγονται εκτός των άλλων στο δίπολο των σχέσεων κράτους/πολίτη ή αλλιώς στη σχέση δημόσιας επιχείρησης και καταναλωτή. Σε πολλές περιπτώσεις, εκφάνσεις του εθνικού μονοπωλίου των δημοσίων υπηρεσιών απολάμβαναν ακόμα και του προνομίου της συνταγματικής κατοχύρωσης (λ.χ. η σύνδεση της υποχρέωσης παροχής της Daseinsvorsorge (δημόσιας υπηρεσίας) στη Γερμανία είναι ευθέως συνδεδεμένη με την αρχή προστασίας του Κοινωνικού Κράτους, καθώς η απρόσκοπτη παροχή δεδομένων υπηρεσιών ταυτιζόταν αξιακά με το θεσμό των θεμελιωδών ελευθεριών. Φαινόμενα, όπως η εκβιομηχάνιση και η αστικοποίηση στην ηπειρωτική Ευρώπη, ισχυροποίησαν την κοινωνική απαίτηση για την παροχή μιας δέσμης δημοσίων υπηρεσιών, εμπεδώνοντας παράλληλα την αίσθηση ύπαρξης ενός κοινωνικού κράτους, το όποιο με τη σειρά του μέσα από το δίκτυο των δημοσίων εταιριών επεδίωκε σταθερά την ικανοποίηση των παραπάνω προσδοκιών. Στη διάρκεια του περασμένου αιώνα, επίσης, στις ισχυρές βιομηχανικά χώρες, εθνικοί στόχοι όπως η διατήρηση της κοινωνικής συνοχής ενδυνάμωσαν ένα διττό, κοινωνικό και οικονομικό θεμέλιο της δημόσιας υπηρεσίας. Επιπλέον, στη χρονική πορεία ωρίμανσης της αποδοχής ενός υπερεθνικού νομοθέτη, συχνά τα Κράτη-Μέλη συνέδεσαν την απόλυτη κυριαρχία των εθνικών δημοσίων μονοπωλίων στην αγορά, καθώς και τον απόλυτο κρατικό έλεγχο ιδίως στις δημόσιες επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας, με την πρόθεση διατήρησης ενός κοινωνικού μοντέλου διακυβέρνησης. Συνεπώς, η ευρωπαϊκή οικοδόμηση θα έπρεπε εκτός των άλλων να καταλήξει σε έναν αρμονικό συνδυασμό των μηχανισμών της αγοράς και της αποστολής κοινής ωφελείας, σε τομείς όπου μια τέτοια συμπληρωματικότητα είναι συμβατή με τους στόχους των υπηρεσιών κοινής ωφελείας και μπορεί να παράσχει προστιθέμενη αξία στους χρήστες και στους καταναλωτές.
Από τη στάθμιση, λοιπόν, των δυο αυτών αντίθετων οικονομικοκοινωνικών τάσεων γεννήθηκε και στον ευρωπαϊκό χώρο η ιδέα πρόβλεψης μιας ιδιαίτερης μορφής δημοσίων υπηρεσιών [«Service Public» (Γαλλία), «Daseinsvorsorge» (Γερμανία), Υπηρεσίες Κοινής Ωφέλειας (ΥΚΩ), Υπηρεσίες Γενικού Οικονομικού Συμφέροντος (ΥΓΟΣ)], που αποσκοπεί στην εξισορρόπηση των δυο παραπάνω τάσεων και περιλαμβάνει στο εννοιολογικό της περιεχόμενο την έννοια του συμβιβασμού μεταξύ, από τη μια πλευρά, της προστασίας του ελεύθερου ανταγωνισμού και της συμβατικής ελευθερίας και, από την άλλη, την εξυπηρέτηση οικονομικοπολιτικών αναγκών που θεμελιώνονται στην έννοια του δημοσίου συμφέροντος μέσω της απρόσκοπτης, καθολικής και αδιάλειπτης παροχής ενός minimum περιεχομένου (πλέγματος) υπηρεσιών σε όλους τους διοικούμενους - καταναλωτές. Με άλλα λόγια, οι καλούμενες και μη ανταποδοτικές υπηρεσίες, που ταυτόχρονα εξ ορισμού είναι και μη εμπορεύσιμες, καθώς δεν μπορούν να αποφέρουν κέρδος, οφείλουν να παραμείνουν εκτός ανταγωνισμού [λ.χ. οι λεγόμενες ΥΚΩ στην ενέργεια ή η παροχή καθολικής υπηρεσίας στις τηλεπικοινωνίες, λόγω της γεωγραφικής ιδιομορφίας στην Ελλάδα, συνίστανται εκτός των άλλων και στην κατασκευή δικτύων διασύνδεσης (Μη Διασυνδεδεμένων Νήσων αγωγών στην ενέργεια) και στις πιο απομακρυσμένες περιοχές της ελληνικής επικράτειας για την ελάχιστη πρόσβαση κάθε καταναλωτή στο δημόσιο αγαθό της ενέργειας και τηλεπικοινωνίας].
Ωστόσο, η παροχή αυτού του ελάχιστου περιεχομένου (πλέγματος) υπηρεσιών και παρά την κωδικοποίηση του περιεχομένου της με ενιαίο τρόπο (Οδηγίες) από τον κοινοτικό νομοθέτη, μόνο ομοιόμορφη δεν εμφανίζεται στις εθνικές έννομες τάξεις, καθώς κάθε χώρα αντιλαμβάνεται, δικαιοπολιτικά, διαφορετικά την έκταση, το κόστος και το περιεχόμενο παροχής της δημόσιας υπηρεσίας, καθώς και την πολιτική προτεραιότητά της για τη διατήρηση του δημόσιου χαρακτήρα υπηρεσιών κοινής ωφέλειας και, συνεπώς, και το βαθμό της κρατικής παρεμβατικότητάς της στην εθνική οικονομία. Χαρακτηριστικό είναι εδώ το παράδειγμα της διαφοροποίησης της Γαλλίας (ισχυρό ακόμα δημόσιο μονοπώλιο στην Ενέργεια) και Γερμανίας (πλήρη απελευθέρωση και λειτουργία Χρηματιστηρίου Ενέργειας) στον τομέα της ενεργειακής αγοράς. Ο παραπάνω συμβιβασμός ήταν απόλυτα σαφής στο πρώτο κύμα κοινοτικών οδηγιών, καθώς έπρεπε να συνυπάρξουν ευρύτερες νομοθετικές επιλογές ενσωμάτωσης («marge de manoeuvre»), είτε για παροχή ευρύτερης δημόσιας υπηρεσίας (Γαλλία) είτε για ταχύτερη ιδιωτικοποίηση (Γερμανία). Στον παραπάνω νομικό και πολιτικό διάλογο και το σύστημα ενός ευρωπαϊκού κοινωνικού μοντέλου δύναται να παρέμβει αποφασιστικά και ο εθνικός δικαστής [βλ. λ.χ απόφαση ΣτΕ (ολομ) 1906/2014 (μεταβίβαση ΕΥΔΑΠ στο ΤΑΙΠΕΔ)2], όπου σημειώθηκε χαρακτηριστικά ότι «Η δε κατ’ ουσίαν μετατροπή της δημοσίας επιχειρήσεως σε ιδιωτική, που λειτουργεί με γνώμονα το κέρδος, καθιστά αβέβαιη τη συνέχεια της εκ μέρους της παροχής προσιτών υπηρεσιών κοινής ωφελείας, και δη υψηλής ποιότητας, η οποία δεν εξασφαλίζεται πλήρως με την κρατική εποπτεία».
1* Διδάκτωρ Νομικής Freie Universität Berlin, Μέλος ΔΣ του Διαχειριστή Ανανεώσιμων Πηγών Ενέργειας και Εγγυήσεων Προέλευσης Α.Ε. (ΔΑΠΕΕΠ Α.Ε. - πρώην ΛΑΓΗΕ Α.Ε).
Προδημοσίευση από την μελέτη «Δημόσιο Συμφέρον και Ανταγωνισμός στο Ρυθμιστικό Δίκαιο των Αγορών Δικτύου - Δημόσιες συμβάσεις για παροχή ΥΓΟΣ, ΥΚΩ, Καθολικής Υπηρεσίας και τα άρθρα 106 και 107 ΣΛΕΕ στους τομείς Ενέργειας & Τηλεπικοινωνιών & Μεταφορών και Ταχυδρομικών Υπηρεσιών», Αθήνα 2018.
2 Με αφορμή την αίτηση ακυρώσεως κατά της υπ’ αριθ. 206/25.04. 2012 απόφασης της Διυπουργικής Επιτροπής Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων (ΔΕΑΑ), με την οποία προβλέφθηκε η μεταβίβαση του 34% του μετοχικού κεφαλαίου της Εταιρίας Ύδρευσης και Αποχέτευσης Πρωτευούσης (ΕΥΔΑΠ) Α.Ε. (ΤΑΙΠΕΔ Α.Ε.)
