Της Abby Innes*
Από τη δεκαετία του ’90 η πρακτική της εξωτερικής ανάθεσης στο δημόσιο τομέα έχει εξελιχθεί μέσω των διαγωνισμών, των συνεργασιών (κυρίως των Πρωτοβουλιών Δημόσιων Χρηματοδοτήσεων), της στρατηγικής ανάθεσης και της κύριας εργολαβίας. Καθένα από αυτά τα μοντέλα έχει υποσχεθεί καλύτερα δημόσια αγαθά και υπηρεσίες με μικρότερο κόστος. Ωστόσο, η πρακτική τους χαρακτηρίζεται συχνά από την αύξηση του κόστους και τη μείωση της ποιότητας των υπηρεσιών. Η Abby Innes εξηγεί το λόγο.
Στη λογική της εξωτερικής ανάθεσης, η παραγωγή που βασίζεται στην ελεύθερη αγορά είναι καλύτερη από τη δημόσια παραγωγή, διότι η διοίκηση ιδιωτικών οργανισμών είναι πιο διαφανής, ευέλικτη, επικεντρωμένη στην αποτελεσματικότητα και πειθαρχημένη από τους ιδιοκτήτες τους. Όμως, αυτή η ιδέα είναι προβληματική σε δύο μέτωπα. Πρώτον, η υπόθεση της ανωτερότητας της αγοράς είναι μια υπόθεση της θεωρίας της δημόσιας επιλογής· δεν βασίζεται σε μια ιστορική εκτίμηση για το ποιο καθεστώς, δημόσιο ή ιδιωτικό, έχει παράξει με καλύτερο τρόπο δημόσια αγαθά. Δεύτερον, αυτή η λογική βασίζεται στην οικονομική θεώρηση του «πρώτου, καλύτερου κόσμου»: θεωρεί ότι υπάρχει μια αποδοτική αγορά για απλά αγαθά ή για αγαθά που μπορούν με κάποιο τρόπο να απλουστευθούν. Ως εκ τούτου, για να λειτουργήσει η εξωτερική ανάθεση, πρέπει να πληρούνται αρχετυπικές προϋποθέσεις. Ενώ τυπικά μπορεί να πληρούνται για απλά αγαθά και υπηρεσίες (το Εθνικό Σύστημα Υγείας δεν καλλιεργεί δικά του τρόφιμα), είναι χαρακτηριστικό ότι οι αγορές εξωτερικής ανάθεσης δεν πληρούν καμία από τις αναγκαίες προϋποθέσεις όσον αφορά τα σύνθετα αγαθά και υπηρεσίες.
Η νεοκλασική μικροοικονομική λογική πίσω από την εξωτερική ανάθεση λειτουργεί σύμφωνα με την αμιγώς επαγωγική - θεωρητική συλλογιστική: δηλαδή, με αλυσίδες λογικών συλλογισμών που κινούνται από ρητά αξιώματα σε αναγκαία αποτελέσματα, όπως το πυθαγόρειο θεώρημα. Αυτή η μέθοδος επιτρέπει την πολύτιμη μοντελοποίηση του «μικρού κόσμου», επαναλαμβανόμενες και απλές συναλλαγές, όμως όσον αφορά τις βασικές, πολύπλοκες και αλληλεξαρτώμενες υπηρεσίες του κράτους εισάγει κάποιες αποτρόπαιες «αμαρτίες» αναλυτικής παράλειψης. Αυτή είναι μια μορφή επιχειρήματος που δεν επαναξιολογείται με βάση την παρατηρήσιμη πραγματικότητα, όπως σε άλλες κοινωνικές επιστήμες, συμπεριλαμβανομένων των πιο κριτικών νεοκλασικών οικονομικών, αλλά με την αξιωματική συλλογιστική ή τα μαθηματικά που «το αποδεικνύουν». Ωστόσο, όσον αφορά τα σύνθετα αγαθά και τις υπηρεσίες η πραγματικότητα συνωμοτεί για να καταστήσει μια αποδοτική αγορά αδύνατη.
Η εξωτερική ανάθεση αποτυγχάνει εξαιτίας των ατελών συμβάσεων
Όταν βάζουμε τη ρητορική της αγοράς για τη Νέα Δημόσια Διοίκηση κατά μέρος, η εξωτερική ανάθεση αποτελεί τον κεντρικό σχεδιασμό των ιδιωτικών επιχειρήσεων και η επιτυχία αυτού του εγχειρήματος εξαρτάται από τη βιωσιμότητα της σύμβασης εξωτερικής ανάθεσης ως μιας αποτελεσματικής διασταύρωσης οδηγιών και ελέγχου. Αυτό που μας λέει η θεωρία της σύμβασης [contract theory] είναι ότι όσο πιο σύνθετη είναι η υπηρεσία ή το αγαθό τόσο μεγαλύτερη είναι η διάρκεια της σύμβασης. Επιπλέον όσο μεγαλύτερα είναι τα απρόοπτα ή οι αβεβαιότητες που μπορεί να αντιμετωπίσει ο προμηθευτής, τόσο λιγότερο τα καθήκοντα της εργολαβίας επιδέχονται κωδικοποίησης, και επομένως ισχυρών συμβάσεων που μπορούν να προστατεύσουν επαρκώς τον αγοραστή.
Τέτοιες «ατελείς» συμβάσεις δημιουργούν μη αναμενόμενα και αναπόφευκτα υψηλά κόστη για τη διαχείριση και την εποπτεία των «εκτός σύμβασης» στοιχείων που αφορούν την παροχή υπηρεσιών. Οι συχνές αποτυχίες των συμβάσεων απαιτούν επαναλαμβανόμενη (και δεδομένης μιας κακής διαπραγματευτικής θέσης) δαπανηρή επαναδιαπραγμάτευση. Η πολυπλοκότητα, η εναλλαγή των αναγκών και η αλληλεξάρτηση αποτελούν ενδημικές συνθήκες για τα αγαθά και τις υπηρεσίες του δημοσίου τομέα.
Τα οικονομικά του κεντρικού σχεδιασμού της Σοβιετικής Ένωσης μας λένε ότι οι προκύπτουσες ασυμμετρίες στην πληροφόρηση και τη μόχλευση μεταξύ κράτους και παραγωγού είναι μόνο η αρχή των διαπραγματευτικών παιγνίων, τα οποία το κράτος δεν μπορεί να κερδίσει. Δεδομένης της δημόσιας χρηματοδότησης, το κράτος παραμένει ο μοναδικός εταίρος της αγοραστικής σχέσης, οσοδήποτε πολλοί και αν είναι οι «τελικοί χρήστες» ή οι υποθετικοί «πελάτες», αλλά και ο συνεχής φορέας των υποχρεώσεων της σύμβασης, καθώς και των οικονομικών, νομικών και πολιτικών υποχρεώσεων και του κόστους ενός αποτυχημένου προμηθευτή: μια θέση στην οποία μόνο το κράτος μπορεί να περιέλθει.
Οι αποτυχίες της αγοράς υπονομεύουν την ποιότητα των δημόσιων υπηρεσιών
Οι ακόλουθες αποτυχίες της αγοράς είναι διαδεδομένες στις αγορές δημοσίων υπηρεσιών: τα υψηλά εμπόδια εισόδου αφήνουν τις αγορές δημοσίων υπηρεσιών να κυριαρχούνται από μονοπωλιακές ή ολιγοπωλιακές επιχειρήσεις που καθιστούν τον πάροχο σχετικά απρόσβλητο από τους μηχανισμούς αυτοδιόρθωσης του ανταγωνισμού της αγοράς· η αβεβαιότητα και οι πολυπλοκότητες στους όρους της σύμβασης δημιουργούν τεράστιες ασυμμετρίες πληροφόρησης μεταξύ του αγοραστή και του πωλητή· οι επενδύσεις που συναρτώνται με τη συγκεκριμένη εμπορική σχέση ενθαρρύνουν τον παραγωγό να εκμεταλλευτεί την απώλεια της διαπραγματευτικής ισχύος που εμπεριέχεται στα εφάπαξ κόστη (πχ. τα προβλήματα «ομηρείας»)· και, τέλος, οι αρνητικές παράπλευρες συνέπειες, δηλαδή οι επιζήμιες εξωτερικές επιπτώσεις που δεν αντικατοπτρίζονται στην αρχική τιμή της συναλλαγής είναι ιδιαίτερα προβληματικές δεδομένων των συστημικών αλληλεξαρτήσεων, για παράδειγμα μεταξύ του Εθνικού Συστήματος Υγείας και των συστημάτων κοινωνικής πρόνοιας.
Οι αρνητικές παράπλευρες συνέπειες από τις ατελείς συμβάσεις στον τομέα της εξωτερικής ανάθεσης δημοσίων υπηρεσιών είναι εξαιρετικά επιζήμιες κοινωνικά. Τα δύσκολα να κωδικοποιηθούν καθήκοντα, που είναι συχνά εγγενή σε μια δεδομένη δημόσια υπηρεσία όπως η «πρόνοια», αφαιρούνται ορθολογικά από τους ιδιωτικούς παρόχους και αφήνονται να αναληφθούν από οικογένειες, εθελοντές, φιλανθρωπικές οργανώσεις και άλλες δημόσιες υπηρεσίες. Καθώς οι αλληλεξαρτώμενες υπηρεσίες εμπίπτουν στην ικανοποιητική εταιρική απόδοση, οι συστημικές αποτυχίες καθίστανται αναπόφευκτες.
Ωστόσο, ο σχεδόν απόλυτα συμβιβασμένος χαρακτήρας της αγοράς για τις υπηρεσίες δεν είναι το μόνο πρόβλημα. Όπως έδειξε η έρευνα των καθηγητών Λογιστικής Adam Lever και Gil Plimmer για τους Financial Times, οι μεγάλες επιχειρήσεις του κλάδου των δημοσίων υπηρεσιών [Public Service Industry - PSI] αποτελούν ένα ιδιαίτερα εντυπωσιακό παράδειγμα «χρηματιστικοποιημένων [financialized]» εταιρειών: δεν είναι οι παραγωγικοί καινοτόμοι του νεοκλασικού φαντασιακού. Αντί να επανεπενδύουν τα κέρδη τους, οι εισηγμένες στο χρηματιστήριο εταιρείες αναπροσανατολίζουν τα κέρδη τους σε συνεχώς αυξανόμενες κατανομές μερισμάτων και εξαγορές ιδίων μετοχών με σκοπό την περαιτέρω άνοδο των τιμών των μετοχών, ενώ βασίζονται σε συγχωνεύσεις και εξαγορές χρηματοδοτούμενες από το χρέος για να δημιουργήσουν νέες εισοδηματικές ροές. Στα πρόθυρα της πτώχευσης το 2013, ο νέος διευθύνων σύμβουλος της Serco διαπίστωσε ότι δεν είχε ένα ενιαίο συνεκτικό μητρώο που να καταγράφει τις 700 επιχειρήσεις του, υποδεικνύοντας περισσότερο τις λειτουργικές αξίες ενός συστήματος Ponzi παρά μια εταιρική στρατηγική που δημιουργεί αξία.
Με ελάχιστα απτά περιουσιακά στοιχεία και υψηλό δανεισμό έναντι άυλων περιουσιακών στοιχείων (όπως η αναγνώριση του εμπορικού σήματος και, πιθανώς, η προσδοκία της χρηματοπιστωτικής αγοράς για ένα συνεχώς διευρυνόμενο μη ανταγωνιστικό τομέα υπό δογματικές κυβερνήσεις) αυτές οι εταιρίες δεν φέρουν υπολειπόμενη αξία, εάν η επιχείρηση αποτύχει. Η αποτυχία είναι επίσης δύσκολο να προβλεφθεί, δεδομένου ότι η δέουσα επιμέλεια παρεμποδίζεται από τις σημαντικές συγκρούσεις συμφερόντων στις λεγόμενες τέσσερις μεγάλες λογιστικές εταιρείες: KPMG, PricewaterhouseCoopers, Deloitte και Ernst and Young. Ο Leaver περιγράφει το πρότυπο χρηματοοικονομικό μοντέλο ως «μοχλευμένο τζογάρισμα στις μελλοντικές εισοδηματικές ροές». Επομένως, η χάραξη πολιτικής είναι παγιδευμένη απέναντι στις κυβερνήσεις που επιθυμούν να την ανατρέψουν.
Μια ανοίκεια ομοιότητα
Όταν πρόκειται για κυρίαρχα κίνητρα, οι εταιρείες του κλάδου των δημοσίων υπηρεσιών έχουν ως «φίρμες» μια ανοίκεια ομοιότητα με τις σοβιετικές Κρατικές Επιχειρήσεις· και για ποιο λόγο να μην έχουν; Όπως στο πλαίσιο του σχεδιασμού των σοβιετικών Κρατικών Επιχειρήσεων, η σύμβαση εξωτερικής ανάθεσης λειτουργεί ως μια μορφή οδηγιών σχεδιασμού και ως καθήκον που πρέπει να υλοποιηθεί, όχι ως πρόβλεψη ή «ενδεικτικό σχέδιο» που πρέπει να ληφθεί υπόψη· οι τιμές είναι κατά κύριο λόγο διοικητικές και «χαλαρές» (δηλαδή διαπραγματεύσιμες)· οι συμβάσεις είναι κατά κανόνα μεγάλες σε διάρκεια, ατελείς και η έξοδος είναι τιμωρητικά δαπανηρή σε επίπεδο οικονομικό, οργανωτικό και πολιτικό· η συνέχιση της παραγωγής είναι ουσιαστικής σημασίας, επομένως η κυβέρνηση ενεργεί υπό τους κινδύνους ενός χρόνια «χαλαρού» προϋπολογισμού ανά σύμβαση (οι λεγόμενοι «περιορισμοί του 'χαλαρού' προϋπολογισμού»).
Η σχέση είναι εγγενώς και θεσμικά πολιτικοποιημένη: στην περίπτωση του Ηνωμένου Βασιλείου, μετά από επανειλημμένες αποτυχίες, το Υπουργικό Συμβούλιο λειτουργεί ως άμεση διασύνδεση με μεγάλες εργολαβικές εταιρείες. Η ζήτηση για το αγαθό ή την υπηρεσία είναι τυπικά εγγυημένη (οι πολίτες με αναπηρία που αναζητούν το επίδομα της αυτονομίας τους δεν ψάχνουν να αγοράσουν τσάντα χειρός). Όπως και οι σοβιετικές Κρατικές Επιχειρήσεις, έτσι και οι επιχειρήσεις του κλάδου των δημοσίων υπηρεσιών λειτουργούν σε ένα φαύλο κύκλο με χαμηλά κίνητρα για υψηλή απόδοση, υψηλά κίνητρα για απλώς ικανοποιητικές επιδόσεις, καθώς και έλλειψη αποτελεσματικών πειθαρχικών μηχανισμών.
Ως αποτέλεσμα, η τυπική πολυεθνική επιχείρηση του κλάδου των δημοσίων υπηρεσιών μοιάζει περισσότερο με το χωρισμένο -στη- γέννα δίδυμο του σοβιετικού επιχειρηματικού ομίλου «Kombinat» παρά με μια βραβευμένη δημόσια εταιρεία όπως το BBC ή μια αρχετυπική, τολμηρή, καινοτόμο επιχείρηση που δημιουργεί αξία (χαρακτηριστικό των πραγματικών μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων, πολύ περισσότερο από των σημερινών χρηματιστηριακών εταιρειών). Ωστόσο, από το 2016, η συντριπτική πλειοψηφία των συμβάσεων εργολαβίας του Ηνωμένου Βασιλείου έχει παραχωρηθεί σε μεγάλες πολυεθνικές επιχειρήσεις του δημοσίου τομέα - περίπου το 73% των προμηθειών για δημόσιες συμβάσεις. Υπό δογματικές κυβερνήσεις, οι επιχειρήσεις του δημοσίου τομέα, όπως οι σοβιετικές Κρατικές Επιχειρήσεις, επωφελούνται από μια ολοένα και πιο γενικευμένη ονοματολογία προϊόντων που πρόκειται να παραχθούν. Σε αντίθεση με το σοβιετικό σύστημα, όμως, τα χρήματα κάθε άλλο παρά παθητικά στο πλαίσιο του παραγωγικού καθεστώτος της εξωτερικής ανάθεσης.
Περισσότερο δυσλειτουργική από τον κεντρικό σχεδιασμό της Σοβιετικής Ένωσης
Από τη σκοπιά του φορολογούμενου, η σύγχρονη αρχιτεκτονική της εξωτερικής ανάθεσης είναι πιο δυσλειτουργική στην πλαισίωση εταιρικών κινήτρων από ό,τι το σοβιετικό σύστημα. Οι σοβιετικές Κρατικές Επιχειρήσεις δεν διέθεταν επαρκή κίνητρα για την εκπλήρωση των στόχων τους, επειδή οι μισθοί ήταν σταθεροί, ενώ η εκπλήρωση του στόχου οδηγούσε σε αυξημένο στόχο για το επόμενο έτος, χωρίς πρόσθετη ανταμοιβή. Οι εταιρείες του δημοσίου τομέα αντλούν κίνητρα από τις βασισμένες στη διατήρηση των αποθεμάτων αμοιβές στελεχών και δομές χρηματοδότησης, καθώς και από την έλλειψη ειδικών όρων στις συμβάσεις που θα πετύχαιναν την ισόρροπη συμμετοχή των μερών στη σύμβαση. Πέρα από τα δημιουργικά λογιστικά μέτρα, τα περιθώρια κέρδους τους πηγάζουν από την αυστηρά νομική και καθαρή ανάγνωση κειμένων.
Όσο πιο σκληρή προσπαθεί να είναι μια κυβέρνηση στα περιθώρια κέρδους μέσω ατελών συμβάσεων τόσο πιο επιζήμιες μπορεί να αποδειχθούν οι συνέπειες της αναζήτησης περιθωρίου ελιγμών από την επιχείρηση. Το ρίσκο σε καθεστώς λιτότητας είναι ένα ρίσκο χρόνιας αρνητικής επιλογής. Λαμβάνοντας υπόψη την αντικειμενική δυσκολία καθορισμού τιμών με ακρίβεια στο πλαίσιο ατελών συμβάσεων, μόνο οι πιο απερίσκεπτες επιχειρήσεις με την ελάχιστη μέριμνα για την ποιότητα των υπηρεσιών τους, αλλά και όσοι είναι πιο αποφασισμένοι να αναπτύξουν μεταγενέστερες στρατηγικές «ομηρίας», θα μειοδοτήσουν λογικά για συμβάσεις που δεν εγγυώνται ότι μπορούν να παραμείνουν εντός των αρχικών περιθωρίων. Το πτωχευμένο Carillion ήταν ακριβώς ένας τέτοιος επαναλαμβανόμενος «νικητής». Η διοίκηση του Carillion ενήργησε ορθολογικά στο πλαίσιο των κυρίαρχων δομών κινήτρων: παρέκκλινε μόνο όσον αφορά την εσφαλμένη κρίση για τη στιγμή κατά την οποία οι χρηματοπιστωτικές αγορές θα αρνούνταν τη μη βιωσιμότητα της απόσπασης αξίας από μέρους τους.
Το συνηθισμένο αντεπιχείρημα για το «πρόβλημα του μονοπωλίου» είναι ότι η επίδραση της φήμης στις κυρίαρχες επιχειρήσεις λειτουργεί ως πειθαρχική εγγύηση ενάντια στην κακή εργολαβική συμπεριφορά. Αλλά στις μονοπωλιακές / δυοπωλικές αγορές του δημοσίου τομέα, με υψηλά εμπόδια για την είσοδο, υπό δογματικές κυβερνήσεις οι οποίες εξαρτώνται δομικά ολοένα και περισσότερο από την επιβίωση των κυρίαρχων εταιρειών, η βλάβη που προκαλεί η φήμη ακόμη και σε φριχτούς παρόχους είναι προφανώς μηδενική. Μια έρευνα της Επιτροπής Ελέγχου Δημόσιων Λογαριασμών διαπίστωσε ότι στις εταιρίες Serco και G4S ανατέθηκαν δεκατέσσερις νέες συμβάσεις από πέντε τομείς, αξίας 350 εκατομμυρίων λιρών, ακόμη και όταν τελούσαν υπό έρευνα από την αρμόδια υπηρεσία για την καταπολέμηση σοβαρών περιπτώσεων απάτης [Serious Fraud Office] για το θέμα της εξαπάτησης του υπουργείου Δικαιοσύνης και αφότου τότε υπουργός Δικαιοσύνης Chris Grayling δεσμεύτηκε δημοσίως ότι θα «παγώσει» τις αναθέσεις μέχρι την επίλυση της υπόθεσης.
Η σημερινή κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου συνεχίζει, παρ’ όλα αυτά, να οδηγεί στην εξωτερική ανάθεση τους πιο σύνθετους και κοινωνικά σημαντικούς κλάδους δημοσίων υπηρεσιών. Αυτό αρκεί για να κάνει τον Λεονίντ Μπρέζνιεφ να κοκκινίσει.
Αυτό το άρθρο βασίζεται σε πρόσφατο κείμενο εργασίας της συγγραφέως και εμφανίστηκε για πρώτη φορά στο LSE EUROPP.
Μετάφραση: Ενθέματα
* Επίκουρη Καθηγήτρια Πολιτικής Οικονομίας στο Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο του LSE
