Του Φώτη Παλαμιώτη*
- Αν το ένα ζήτημα είναι η συνταγματικότητα ορισμού ηγεσίας της δικαιοσύνης από μία απερχόμενη Κυβέρνηση, το άλλο ζήτημα είναι η ανάμειξη του ΠτΔ. Τα ζητήματα είναι διακριτά. Το δεύτερο ζήτημα είναι διαδικαστικού χαρακτήρα και αφορά στο αν ο ΠτΔ μπορεί να «μπλοκάρει» κυβερνητική πρωτοβουλία για έκδοση π.δ., ακόμη και νομικά εριζόμενου.
Η στάση του Προέδρου εισήγαγε μία καινοτομία. Αρνούμενος να εκδώσει το σχετικό π.δ. χωρίς να αιτιολογήσει την απόφασή του αυτή, λειτούργησε σαν θεσμικό αντίβαρο στην απερχόμενη Κυβέρνηση, χωρίς να του επιφυλάσσει το Σύνταγμα τέτοιο ρόλο.
Θα ήταν άραγε θεμιτό ο ΠτΔ να καθυστερεί την έκδοση διαταγμάτων γνωρίζοντας ότι επίκεινται εκλογές; Αν δίνεται αρνητική απάντηση στα ερωτήματα αυτά, μάλλον θα πρέπει να επανεξεταστεί η θέση του ΣΥΡΙΖΑ για την λελογισμένη έστω ενίσχυση των αρμοδιοτήτων του ΠτΔ και την δυνητικά άμεση εκλογή του, με ό,τι εξουσίες αυτή συνεπάγεται.
Συχνά γίνεται λόγος για τον «διακοσμητικό» ρόλο του Προέδρου της Δημοκρατίας (ΠτΔ). Δεν είναι λίγες οι φορές που πολιτικά στελέχη -και της Αριστεράς- έχουν καλέσει με διάφορες αφορμές τον ΠτΔ «να αρθεί στο ύψος» του και να αντιταχθεί σε πολιτικές πρωτοβουλίες Κυβερνήσεων.
Και να που τελικά ο Πρόεδρος ήρθη στο ύψος του και επέστρεψε ανυπόγραφο το σχέδιο π.δ. για τον ορισμό ηγεσίας της δικαιοσύνης.
Το συγκεκριμένο ζήτημα εκτός από την πολιτική διάσταση έχει και θεσμικές αποχρώσεις. Με τις αποχρώσεις αυτές θα ασχοληθούμε στη συνέχεια.
Η συνταγματική «ουσία»
Νομιμοποιούνταν συνταγματικά η Κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ να ορίσει την ηγεσία της δικαιοσύνης; Η απάντηση δεν είναι εύκολη. Σχετικώς παρουσιάστηκαν τρεις απόψεις.
Κατά την πρώτη άποψη1, η Κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ, έχοντας προαναγγείλει εκλογές, ήταν «οιονεί υπηρεσιακή» και ως εκ τούτου δεν είχε τη νομιμοποίηση να διαχειριστεί ζητήματα υψηλής πολιτικής. Σχηματικά και απλοποιώντας το επιχείρημα, η άποψη αυτή επικαλείται τη δημοκρατική αρχή και τη διάκριση των εξουσιών.
Ενώ η εκτελεστική εξουσία διακρίνεται από την δικαστική, ως προς την επιλογή της ηγεσίας της δικαιοσύνης οι δύο αυτές εξουσίες καλούνται να συμπράξουν. Η διασταύρωση αυτή των εξουσιών ανάγεται στην ανάγκη για μία δημοκρατική νομιμοποίηση της δικαστικής εξουσίας. Αποτελεί, δηλαδή, μηχανισμό ένταξης της δικαστικής εξουσίας στο αντιπροσωπευτικό σύστημα. Αν, λοιπόν, η διαδικασία επισπεύδεται από την Κυβέρνηση προς το σκοπό της δημοκρατικής νομιμοποίησης του δικαστή, η έλλειψη νομιμοποίησης της Κυβέρνησης δεν μπορεί να είναι συνταγματικά αδιάφορη.
Πολλώ δε μάλλον που η επιταγή για δημοκρατική νομιμοποίηση σημαντικών αποφάσεων δεν αφορά μόνο στις περιπτώσεις διασταύρωσης των εξουσιών, αλλά γενικότερα σε ζητήματα υψηλής πολιτικής. Κατά την άποψη αυτή, μία Κυβέρνηση που απέρχεται, και δη λόγω εκλογικής αποδοκιμασίας, δεν νομιμοποιείται προεκλογικά να διαχειριστεί τα ζητήματα αυτά. Σχετικώς ο κ. Αλιβιζάτος διαπιστώνει την ύπαρξη συνταγματικού εθίμου2.
Σύμφωνα με τον αντίλογο3, ελλείψει ρητής συνταγματικής απαγόρευσης η απερχόμενη Κυβέρνηση διατηρεί το σύνολο των αρμοδιοτήτων της. Το επιχείρημα θεμελιώνεται ως εξής: i) Η νομιμοποίηση της Κυβέρνησης δεν προκύπτει από το πόσο νωπή είναι η εντολή, ούτε από το αν επίκεινται εκλογές, αλλά από την δεδηλωμένη εμπιστοσύνη της Βουλής. ii) Η συνταγματική διάταξη για την επιλογή της ηγεσίας της δικαιοσύνης (Σ. 90 παρ. 5) δεν προβλέπει χρονικό περιορισμό. Αν ο συνταγματικός νομοθέτης επιθυμούσε να δεσμεύσει χρονικά την κυβερνητική αρμοδιότητα, θα το είχε προβλέψει ρητώς. iii) Δεν υπάρχει συνταγματική διάταξη που να περιορίζει μία «προεκλογική» Κυβέρνηση στη διαχείριση μόνο των τρεχουσών υποθέσεων. iv) Δεν μπορεί να γίνει λόγος για «κατ' ουσίαν παραίτηση» της Κυβέρνησης ΣΥΡΙΖΑ λόγω της εξαγγελίας εκλογών. Μία Κυβέρνηση είτε παραιτείται ρητώς, οπότε και ακολουθείται μία λεπτομερώς ρυθμισμένη συνταγματική διαδικασία4, είτε δεν παραιτείται. Έτσι, δεν μπορεί να γίνει λόγος για «άτυπη» ή «κατ' ουσίαν» παραίτηση.
Κατά μία τρίτη άποψη -πάλι σχηματικά-, αυτό που κατά τον κ. Αλιβιζάτο ανάγεται σε συνταγματικό έθιμο γίνεται αντιληπτό ως συνθήκη του πολιτεύματος. Συνθήκες του πολιτεύματος καλούνται οι πολιτικά παγιωμένες πρακτικές που αφορούν στη λειτουργία του πολιτεύματος και, παρότι δεν ελέγχονται δικαστικά, θεωρούνται δεσμευτικές από όλους τους θεσμικούς παράγοντες της πολιτικής και πολιτειακής ζωής5. Πρόκειται βεβαίως για πολιτική και όχι νομική δέσμευση.
Πειστικότερη φαίνεται η άποψη ότι η απελθούσα Κυβέρνηση είχε την αρμοδιότητα να ορίσει την ηγεσία της δικαιοσύνης. Μιας και η παρούσα στήλη δεν προσφέρεται για σύνθετα νομικά επιχειρήματα, περιοριζόμαστε σε ένα παράδοξο της αντίθετης άποψης: αν είναι αντισυνταγματική η διαχείριση ζητημάτων υψηλής πολιτικής από μία απερχόμενη Κυβέρνηση, τότε θα έπρεπε να θεμελιώνεται σχετικός λόγος ακυρώσεως ενώπιον του ΣτΕ. Πιο απλά ένα «προεκλογικό» π.δ. επί θέματος υψηλής πολιτικής θα έπρεπε να ακυρωθεί για μόνο το λόγο ότι οψίμως και προεκλογικά ρυθμίστηκε μία υπόθεση που δεν είναι «τρέχουσα». Κανένα, όμως, δικαστήριο δεν θα προέβαινε σε τέτοια κρίση.
Αυτό δεν σημαίνει ότι πρέπει να υποτιμηθεί η συνταγματική συζήτηση. Ακόμη πιο λάθος είναι το να αποδοθεί σε σκοπιμότητες η κριτική που ασκήθηκε από σημαντική μερίδα της θεωρίας, πολλώ δε μάλλον που οι χειρισμοί του θέματος δεν ήταν πάντα οι ενδεδειγμένοι, τουλάχιστον μέχρι την ορθή πρωτοβουλία του πρώην Υπουργού Δικαιοσύνης για διακομματική συναίνεση. Η όλη αντιπαράθεση θίγει πυρηνικούς προβληματισμούς για το πώς ερμηνεύεται το Σύνταγμα, ενώ η όποια επίλυση του προβλήματος παράγει θεσμικό προηγούμενο.
Ο ρόλος του Προέδρου
Το ζήτημα τελικά δεν επιλύθηκε από την νέα Κυβέρνηση, αλλά από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας. Η λεπτομέρεια αυτή έχει τη σημασία της.
Αν το ένα ζήτημα είναι η συνταγματικότητα ορισμού ηγεσίας της δικαιοσύνης από μία απερχόμενη Κυβέρνηση, το άλλο ζήτημα είναι η ανάμειξη του ΠτΔ. Τα ζητήματα είναι διακριτά. Το δεύτερο ζήτημα είναι διαδικαστικού χαρακτήρα και αφορά στο αν ο ΠτΔ μπορεί να «μπλοκάρει» κυβερνητική πρωτοβουλία για έκδοση π.δ., ακόμη και νομικά εριζόμενου. Η προβληματική αυτή δεν αναδείχθηκε επαρκώς, είναι όμως σημαντική, καθώς αφορά στον νομικοπολιτικό ρόλο του ΠτΔ.
Ήδη από την αναθεώρηση του 1986 το Σύνταγμα έχει ράψει για τον ΠτΔ ένα στενό κοστούμι. Η όλη αρχιτεκτονική και γενεαλογία του Συντάγματος αποσκοπεί στο να μην καθίσταται ο ΠτΔ παίκτης του πολιτικού παιγνίου. Ο ΠτΔ έχει αρνητικό τεκμήριο αρμοδιότητας (Σ. 50) ενώ την ευθύνη των πράξεών του έχει ο υπουργός ή το υπουργικό συμβούλιο που τις προσυπογράφει (Σ. 35). Αυτή είναι και η κρίσιμη διάταξη.
Ο θεσμός της υπουργικής προσυπογραφής είναι θεμελιώδης στην κοινοβουλευτική δημοκρατία, καθώς εγγυάται την δυνατότητα της Κυβέρνησης να κυβερνά χωρίς να της αντιπαρατίθεται η βούληση του ΠτΔ, ενός μονομελούς δηλαδή οργάνου με έμμεση νομιμοποίηση.
Σύμφωνα με το Σ. 35, η πρωτοβουλία και η ευθύνη έκδοσης ενός π.δ. ανήκει στον αρμόδιο υπουργό, με τον ΠτΔ να περιορίζεται σε έναν καθαρά διεκπεραιωτικό ρόλο. Έτσι, το απελθόν υπουργικό συμβούλιο που προσυπέγραψε αναλαμβάνει και την πολιτική ευθύνη, με τον ΠτΔ να είναι πολιτικά ανεύθυνος. Τα π.δ. λοιπόν μπορεί να είναι τυπικά πράξεις του ΠτΔ, αλλά την πολιτική πρωτοβουλία και ευθύνη για το ουσιαστικό περιεχόμενό τους φέρει η δημοκρατικά νομιμοποιημένη κυβέρνηση6. Ο ΠτΔ δεν ασκεί έλεγχο σκοπιμότητας, παρά μόνο ελέγχει για τυχόν προφανή7 αντισυνταγματικότητα και μέχρις εκεί.
Τίθεται λοιπόν το ερώτημα: έχει ο Πρόεδρος την ευχέρεια να λειτουργήσει παρελκυστικά, να κρατήσει στο γραφείο του ένα σχέδιο π.δ. μέχρι τις εκλογές και εν συνεχεία να το επιστρέψει ανυπόγραφο;
Η απάντηση είναι αρνητική. Ο ΠτΔ έχει δεσμία αρμοδιότητα8 να υπογράψει το π.δ. και μάλιστα αμελλητί. Επιπλέον, αν ο ΠτΔ επιστρέψει ανυπόγραφο ένα σχέδιο π.δ. για το λόγο ότι διαπιστώνει κάποια προφανή νομική πλημμέλεια, οφείλει να αιτιολογήσει ειδικά. Αντίθετη ερμηνεία θα ήταν προβληματική.
Αν ήθελε γίνει δεκτό ότι ο ΠτΔ δύναται να κωλύει αναιτιολόγητα την έκδοση διαταγμάτων, τότε η άσκηση της κυβερνητικής πολιτικής θα κατέληγε να λειτουργεί υπό την αίρεση της προεδρικής έγκρισης. Την ίδια τελολογία εξυπηρετεί άλλωστε και το Σ. 42 παρ. 1, κατά το οποίο ο ΠτΔ δύναται να αναπέμψει στη Βουλή ψηφισμένο νομοσχέδιο, εκθέτοντας όμως τους λόγους αναπομπής.
Η στάση του Προέδρου εισήγαγε μία καινοτομία. Αρνούμενος να εκδώσει το σχετικό π.δ. χωρίς να αιτιολογήσει την απόφασή του αυτή, λειτούργησε σαν θεσμικό αντίβαρο στην απερχόμενη Κυβέρνηση, χωρίς να του επιφυλάσσει το Σύνταγμα τέτοιο ρόλο9. Κατέστη έτσι παίκτης του πολιτικού παιγνίου και, αντί να περιμένει την ανάκληση του σχεδίου π.δ. από τη νέα Κυβέρνηση, πήρε πάνω του την άρση μίας πολιτικής σύγκρουσης ενδύοντας με το θεσμικό του κύρος μία πολιτική απόφαση της νέας Κυβέρνησης. Ένα θεσμικό κύρος το οποίο μάλιστα εδράζεται και στην μη εμπλοκή του στον κομματικό ανταγωνισμό.
Ο κ. Παυλόπουλος, ευρισκόμενος ομολογουμένως σε δύσκολη θέση, ενεπλάκη στον κομματικό ανταγωνισμό. Για να γίνει αντιληπτή η σημασία του ζητήματος, ας τραβήξουμε στα άκρα αυτό το προηγούμενο. Τι θα συνέβαινε αν στο μέλλον ο ΠτΔ εμπόδιζε την έκδοση π.χ. ενός σχεδίου π.δ. του Υπουργού Περιβάλλοντος, χωρίς μάλιστα να αιτιολογεί τη στάση του; Θα ήταν άραγε θεμιτό ο ΠτΔ να καθυστερεί την έκδοση διαταγμάτων γνωρίζοντας ότι επίκεινται εκλογές;
Αν δίνεται αρνητική απάντηση στα ερωτήματα αυτά, μάλλον θα πρέπει να επανεξεταστεί10 η θέση του ΣΥΡΙΖΑ για την λελογισμένη έστω ενίσχυση των αρμοδιοτήτων του ΠτΔ και την δυνητικά άμεση εκλογή του, με ό,τι εξουσίες αυτή συνεπάγεται.
Ο ΣΥΡΙΖΑ πήρε μία πρόγευση της εμπλοκής του Προέδρου στον κομματικό ανταγωνισμό, ακόμη και αν αυτή επιχειρήθηκε να γίνει με τρόπο διακριτικό. Η θεσμική αυτή λεπτομέρεια της επικαιρότητας νομίζω ότι πρέπει να απασχολήσει.
* Δικηγόρος, ΜΔΕ Δημοσίου Δικαίου
1 Βλ. ιδίως Αντ. Μανιτάκη, «Καταδολίευση του Συντάγματος», Καθημερινή, 28.5.2019, Ν. Αλιβιζάτου, «Γιατί δεν μπορεί να γίνει η επιλογή διαδόχων», Καθημερινή, 28.5.2019, του ιδίου, «Γιατί ο κ. Παυλόπουλος οφείλει να πει ‘όχι’ και μετά τις 30 Ιουνίου», Καθημερινή, 2.6.2019.
2 Ν. Αλιβιζάτου, «Γιατί ο κ. Παυλόπουλος οφείλει να πει ‘όχι’ και μετά τις 30 Ιουνίου», ό.π.
3 Βλ. ιδίως Π. Λαζαράτου, «Περί της επιλογής Ανωτάτων Δικαστών από την παρούσα Κυβέρνηση», www.dikastiko.gr, 5.6.2019, Ακρ. Καϊδατζή, «Σύνταγμα, νόμος και επιλογές στη Δικαιοσύνη», ΕφΣυν, 3.6.2019, του ιδίου, «Ο νόμος Καστανίδη και ο διορισμός με Π.Δ. ‘όπως νόμος ορίζει’», Καθημερινή, 4.6.2019.
4 Διαδικασία που τελικά οδηγεί στο σχηματισμό υπηρεσιακής Κυβέρνησης για τη διενέργεια εκλογών, βλ. Σ. 37 παρ. 3 εδ. γ' σε συνδυασμό με Σ. 38 παρ. 1 εδ. γ'.
5 Σπ. Βλαχόπουλου, «Σύνταγμα και συνθήκες του πολιτεύματος», Καθημερινή, 4.6.2019.
6 Γ. Τασόπουλου, «Ο θεσμός της προσυπογραφής και η σχέση μεταξύ Προέδρου της Δημοκρατίας και Κυβέρνησης», www.syntagmawatch.gr, 15.7.2019.
7 Κ. Χρυσόγονου, Συνταγματικό Δίκαιο, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2η Έκδ., 2014, σελ. 577.
8 Γ. Τασόπουλου, ό.π.
9 Γ. Τασόπουλου, ό.π.
10 Σχετικά με τον ρόλο του ΠτΔ από μία αριστερή οπτική βλ. Αλ. Κεσσόπουλου - Τι είδους Πρόεδρο της Δημοκρατίας θέλει η Αριστερά, Ενθέματα Αυγής, 19.11.2018
